Canada - Länderbericht - Julia Hammelbacher

Einleitung

Wenn man an Länder denkt, die Nachholbedarf bei den Menschenrechten haben, fällt wahrscheinlich niemandem zuerst Kanada ein. Auf den ersten Blick auch zu Recht: Das Land ist mit Rang 16 im Human Development Index weit vorne; genauso steht es auch im Fragile States Index, dem Demokratieindex, dem Freedom in the World Index und auf der Rangliste der Pressefreiheit stets gut da. Auf den zweiten Blick muss allerdings festgestellt werden, dass es kein Vertragsorgan eines Menschenrechtsvertrages oder ein Menschenrechtsverfahren gibt, von bzw. in denen Kanada noch nicht kritisiert wurde – insbesondere hinsichtlich der Behandlung indigener Völker und der Verletzung ihrer Rechte. In den letzten Monaten erhielt dieses Thema vermehrt internationale Aufmerksamkeit, vor allem aufgrund von Berichten von Funden hunderter Kinderleichen auf dem Gelände ehemaliger Internate für indigene Kinder im ganzen Land. Die Aufarbeitung dieser schrecklichen Entdeckungen hat gerade erst begonnen, aber auch in der Gegenwart werden die ersten Einwohner:innen Kanadas in vielerlei Hinsicht noch benachteiligt und ihre Rechte nicht angemessen berücksichtigt und geschützt. Dieser Bericht soll daher die aktuelle Menschenrechtssituation in Kanada aufzeigen, wobei ein besonderer Blick auf die Situation indigener Gruppen geworfen wird.


Allgemeines

Kanada ist in Form eines Bundesstaates mit zehn Provinzen und drei Territorien organisiert. Die westkanadischen Provinzen sind British Columbia, Alberta, Saskatchewan und Manitoba. Daran östlich anschließend folgen die zentralkanadischen Provinzen Ontario und Québec, gefolgt von den atlantischen Provinzen im Osten des Landes. Neben Neufundland und Labrador gehören dazu auch die Seeprovinzen New Brunswick, Prince Edward Island und Nova Scotia. Die drei Territorien Yukon, Nordwest-Territorien und Nunavut westlich der Hudson Bay schließen sich nördlich an die westkanadischen Provinzen an. Sie liegen allesamt nördlich des 60. Breitengrades.
Die Provinzen und Territorien unterscheiden sich vor allem in Bezug auf ihre Eigenständigkeit im kanadischen Föderalismus. Während die Territorien vom kanadischen Staat zu einem großen Teil selbst verwaltet werden, besitzen die Provinzen in vielen Bereichen das alleinige Gesetzgebungsrecht. Sie alle – Provinzen und Territorien – haben jedoch ein eigenes Einkammerparlament und eine eigene Regierung mit jeweils einem Premierminister.
Insgesamt leben in Kanada ca. 38 Millionen Menschen, davon zählen 3,8 % zur indigenen Bevölkerung. Dabei wird zwischen drei verschiedenen indigenen Gruppen unterschieden: Den First Nations mit über 600 Stämmen, den vor allem im Norden beheimateten Inuit und den Métis, Nachfahren von Europäer:innen und Angehörigen des Stamms der Cree, der selbst wiederum zu den First Nations zählt.


Entwicklung des Menschenrechtsschutzes in Kanada

a) Kanadische Bill of Rights, 1960

Am 10. August 1960 verabschiedete das kanadische Parlament vor allem aufgrund des Engagements des damaligen Premierministers John Diefenbaker die Bill of Rights, die jedem:r Kanadier:in gewisse Rechte gegenüber dem kanadischen Staat garantieren sollte. Sie beinhaltet neben Freiheitsrechten wie dem Recht auf freie Meinungsäußerung, Recht auf Eigentum und Recht auf Leben, Freiheit und Sicherheit der Person auch einige Gleichheitsrechte. Die Bill of Rights ist allerdings auch mit Unzulänglichkeiten behaftet. Als einfaches Bundesgesetz hat sie zum einen keinen Verfassungsrang. Auch auf Gesetze der Provinzen ist sie nicht anwendbar. Zum anderen waren Richter:innen bei der Auslegung der Grundrechte zögerlich und hielten sich streng an den Wortlaut, sodass nur selten Verstöße gegen die Bill of Rights festgestellt wurden. Dies veranlasste den kanadischen Gesetzgeber, im Jahr 1982 einen neuen Grundrechtekatalog zu verabschieden. Nichtsdestotrotz ist die kanadische Bill of Rights heute noch von Bedeutung, weil sie vereinzelte Rechte wie das Eigentum oder besondere prozessuale Rechte schützt, die in späteren Dokumenten nicht aufgeführt sind.

b) Kanadische Charta der Rechte und Freiheiten

Die Kanadische Charta der Rechte und Freiheiten ist am 17. April 1982 in Kraft getreten und stellt den ersten Teil des Verfassungsgesetzes von 1982 dar. Im Gegensatz zur Bill of Rights ist die Charta ein verfassungsrechtliches Dokument, d.h. sie kann nicht durch einfache Gesetze eingeschränkt werden. Sie enthält dabei nicht nur den Großteil der Freiheits- und Gleichheitsrechte der Bill of Rights, in ihr sind auch die Prinzipien der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte (AEMR) eingearbeitet. Es finden sich nunmehr auch demokratische Rechte, Mobilitäts- und Sprachenrechte sowie sind insbesondere auch die fundamentalen Rechte der AEMR wie Religions-, Gewissens-, Gedanken-, Versammlungs- und Pressefreiheit in der Charta enthalten.

Fokus auf Rechte indigener Ethnien
Beschäftigt man sich mit dem Menschenrechtsschutz in Kanada, kommt man an dem problematischen Umgang Kanadas mit seinen indigenen Gruppen nicht vorbei. Grund hierfür ist unter anderem, dass sich in Kanada Indigenenrechte mit anderen Menschenrechten wie Frauen- und Kinderrechten, wirtschaftlichen und kulturellen Rechten sowie auch dem Umweltschutz auf besondere Weise überschneiden.

a) Die Royal Proclamation von 1763

Eins der frühesten Dokumente, das der indigenen Bevölkerung eigene Rechte zugestand, ist die von König George III verabschiedete Royal Proclamation aus dem Jahre 1763. Hauptziel war eigentlich die Assimilation der Bewohner:innen der von Frankreich aufgegebenen Territorien an die britische Führung. Was die Rechte der Ureinwohner:innen betrifft, so heißt es in der Proklamation ausdrücklich, dass den indigenen Völkern alle Ländereien vorbehalten sind, die nicht an Großbritannien abgetreten oder verkauft wurden. Hintergrund dieser recht fortschrittlich anmutenden Regelung war vor allem, dass Großbritannien sich gegenüber den 13 expandierenden amerikanischen Gründerkolonien Land und Treue der First Nations sichern wollten. König George III reservierte die westlich liegenden Gebiete als ausschließliche Jagdgebiete und verbot Privatpersonen den Direktkauf indigener Ländereien. In der Proklamation wurde ein Verfahren festgelegt, nach dem ein indigenes Volk aus freien Stücken sein Land an Vertreter des britischen Monarchen verkaufen konnte. Dies konnte nur auf einer speziell zu diesem Zweck einberufenen öffentlichen Versammlung geschehen. Die in der Proklamation formulierten Prinzipien werden – bekräftigt durch Artikel 25 der Kanadischen Charta der Rechte und Freiheiten, der auf die Proklamation Bezug nimmt – auch heute noch bei Vertragsschlüssen zwischen First Nations und Regierung angewendet.


b) Der Indian Act von 1876

Wer Angehörige:r der First Nations ist, bestimmt seit dem Jahre 1876 der sog. Indian Act. Das Gesetz regelt bis heute den rechtlichen Status der First Nations umfassend. Auf die Inuit und Métis bezieht sich das Gesetz nicht, die kanadische Regierung behandelt diese Gruppen allerdings trotzdem oft entsprechend. So wurden zur Assimilation an die weiße Einwanderergesellschaft neben dem Nachwuchs der First Nations auch Kinder der Métis und Inuit in speziellen Internaten untergebracht und First Nations, Métis, und Inuit zur Aufgabe ihrer traditionellen Territorien und Ländereien an die Europäer gezwungen.
Der Indian Act kennt drei Arten von „Indianer:innen“ (in Kanada wird dieser Begriff von offiziellen Stellen immer noch hauptsächlich verwendet): Status Indians, Non-Status Indians und Treaty Indians. Unter Status Indians versteht man Angehörige eines registrierten Indigenenvolks oder -stammes, die namentlich im Indian Registry eingetragen sind. Dem gegenüber stehen Non-Status Indians, die keine Berechtigung zur Registrierung besitzen. Schließlich die Treaty Indians, deren Völker zwischen den Jahren 1871 und 1921 mit der britischen Krone die elf sog. Numbered Treaties (s.u.) abgeschlossen haben.
Diese Einteilung privilegiert Status und Treaty Indians gegenüber Non-Status Indians in verschiedenen Lebensbereichen. So sind erstere teilweise von der Steuerpflicht befreit, wenn sie in Reservaten wohnen oder arbeiten. Einen Katalog von individuellen oder kollektiven Rechten bestimmter Gruppen enthält der Indian Act aber nicht. Da vor allem die Einteilung in verschiedene „Typen“ von First Nations im Vordergrund steht, wird der Indian Act sowohl von Status als auch von Non-Status Indians kritisiert und als unterdrückend empfunden.
Problematisch an dieser Kategorisierung ist außerdem, dass sie sich lange an der patrilinearen Abstammung orientierte. Indigene Frauen verloren damit durch Heirat mit einem Non-Status Indian Mann ihren Status als Status Indians. Den Nachkommen dieser Frauen wurde der Indigenen-Status auch nur noch auf Antrag zuerkannt. Um diese Geschlechterungerechtigkeiten auszumerzen, wurde im Jahre 1985 als Ergänzung (engl. Amendment) zum Indian Act Bill C-31 eingeführt. Indigene Frauen, die nicht-indigene Männer geheiratet haben, behielten damit ihren Status oder konnten ihn zurückerlangen. Allerdings führten die Erneuerungen auch zu neuen Problemen, insbesondere zu einem sog. Second Generation Cut-Off: Nach zwei Generationen, von denen jeweils ein Elternteil Status Indian und der andere Non-Status Indian war, blieb der dritten Generation die Registrierung und Anerkennung als Status Indian vollkommen verwehrt. Erst weitere Ergänzungen zu Bill C-32, insbesondere Bill C-3 aus dem Jahre 2011 milderten den Effekt ab und ermöglichten zwischen den Jahren 2011 und 2017 weiteren 37.000 Personen die Registrierung als Status Indian.

c) Numbered Treaties mit Kanada und Großbritannien

Die sog. Numbered Treaties sind eine Serie von elf Verträgen, die im Zeitraum von 1871 bis 1921 zwischen der britischen Krone bzw. der kanadischen Regierung und den First Nations zustande kamen. Ziel dieser Verträge auf Seiten der Krone war es, sich das traditionelle Territorium der First Nations für die industrielle Entwicklung und die europäischen Siedler:innen anzueignen. Im Gegenzug sollten den Treaty First Nations spezielle Rechte gewährt und Geld, Jagd- und Fischerwerkzeug sowie landwirtschaftliches Zubehör zur Verfügung gestellt werden. Diese Übereinkommen sind nicht unumstritten und haben bis heute Auswirkungen auf viele Lebensbereiche der indigenen Völker Kanadas. Wie auch im Rahmen des Indian Act sollten die indigenen Völker an die weiße koloniale Gesellschaft und Kultur angepasst werden, z.B. durch Regelungen zur Schuldbildung in Reservaten. Trotzdem unterschrieben viele Stammesführer diese Verträge. Einige erblickten angesichts des Rückgangs der traditionellen Wirtschaft Chancen in den Vereinbarungen mit der Krone. Die meisten sahen jedoch schlicht keine andere Alternative.
Bis heute wird über die Auslegung der Verträge und über Eigentum von Land und dessen Verteilung gestritten. Waren die damaligen Versprechungen bzgl. Landverteilung und (land-)wirtschaftlicher Hilfen von den Europäer:innen oftmals nicht erfüllt worden, so pochen die Treaty First Nations heute vermehrt auf ihre vertraglichen Rechte und scheuen auch keine juristischen Auseinandersetzungen mit der kanadischen Regierung.

d) United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples (UNDRIP), 2007

Von erheblicher Bedeutung vor allem für die internationale Anerkennung der Rechte Kanadas indigener Völker ist die United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples (UNDRIP) aus dem Jahre 2007. Als Resolution der Generalversammlung ist sie zwar kein zwingendes Völkerrecht, hat aber starke Signalwirkung, vor allem an diejenigen Staaten, in denen es betroffene Völker gibt. Angehörige indigener Völker in der ganzen Welt hatten sich 20 Jahre lang für eine solche Resolution eingesetzt. Allerdings wurde die Resolution von Kanada zunächst nicht unterstützt. Erst nach einem Regierungswechsel unterzeichnete Kanada im Jahre 2016 das Dokument. Im Dezember 2020 kündigte Premierminister Justin Trudeau ein Gesetz an, das kanadisches Recht an die Prinzipien von UNDRIP anpassen zu wollen. Die Resolution definiert die kollektiven und individuellen Rechte indigener Völker insbesondere an ihrer Kultur (Artikel 11 und 15), Religion (Artikel 12), Sprache und Identität (Artikel 13 und 33), Arbeit (Artikel 17), Bildung (Artikel 14), Gesundheit (Artikel 24) und andere Rechte. Sie betont des Weiteren ihre Rechte auf eigene Institutionen, Kulturen und Traditionen (Artikel 5) sowie das Recht, sich in Einklang mit ihren eigenen Bedürfnissen und Bestrebungen weiterzuentwickeln (Artikel 3). Die Diskriminierung indigener Völker verbietet sie (Artikel 2) und fordert das Recht auf Beteiligung bei politischen Entscheidungen, die sie betreffen (Artikel 18 und 19). Das Besondere an UNDRIP ist, dass den indigenen Völkern umfassende Rechte an ihrem Land zugesichert werden (Artikel 25 bis 32). Dies war auch der Grund, warum die kanadische Regierung lange die Unterzeichnung verweigerte.

e) Die Rolle der kanadischen Gerichte in der Entstehung und Durchsetzung der Rechte der indigenen Bevölkerung

Bis heute spielen vor allem die territorialen und föderalen Gerichte eine herausragende Rolle in der Interpretation, Definition und Durchsetzung der Rechte der indigenen Völker Kanadas. Da ihnen viele Rechte und Freiheiten von Anfang an weder von der jeweiligen provinzialen noch von der kanadischen Regierung umfassend zugestanden wurden, mussten First Nations, Métis und Inuit diese vor den Gerichten erstreiten. In einer Vielzahl von Gerichtsentscheidungen hat insbesondere der kanadische Supreme Court bestimmte Grundrechte erstmals formuliert oder genauer definiert. In der Rechtssache Calder wurde im Jahre 1973 zum ersten Mal anerkannt, dass Territorialrechte der Ureinwohner:innen einen Platz im kanadischen Recht haben. Im Delgamuukw-Fall stellte der Supreme Court erstmals Bedingungen auf, unter denen Ansprüche auf traditionelle indigene Gebiete anerkannt werden müssen. Weitere Kriterien wurden im Jahre 2014 im Tsilhqot’in-Fall ausgearbeitet. In der Rechtssache Sparrow legte das Gericht im Jahre 1990 erstmals Artikel 35 der Kanadischen Charta der Rechte und Freiheiten aus. Demnach müssen die Rechte der indigenen Völker flexibel und unter Berücksichtigung der indigenen Perspektive interpretiert werden. Darüber hinaus hat der Supreme Court ein Recht der indigenen Gruppen auf Konsultation von Provinzial- und Bundesregierung anerkannt. Von erheblicher Bedeutung waren auch die Gerichtsurteile, die die Völker der Métis und Inuit als Indian definierten und ihnen so die Rechte aus der Kanadischen Charta der Rechte und Freiheiten zusprachen.


f) Aktuelle Problemfelder

Auch wenn heute weitgehend Einigkeit darüber herrscht, dass die kulturellen, wirtschaftlichen, politischen und sozialen Rechte der First Nations, Métis und Inuit in besonderem Maße schützenswert sind, werden ihre Interessen dennoch oftmals übergangen. Besonders Eingriffe in die Natur – den Lebensraum der allermeisten indigenen Völker – haben verheerende Auswirkungen auf die Lebensqualität, sozioökonomische Verhältnisse und Gesundheit von Angehörigen indigener Stämme.

aa) Schlechte Lebensverhältnisse der indigenen Bevölkerung

Im Vergleich zur nicht-indigenen Bevölkerung sind Angehörige der First Nations, Métis und Inuit wesentlich häufiger von Armut, schlechter Gesundheit, Arbeitslosigkeit, Sucht- und psychischen Erkrankungen betroffen. Unter den Inuit beispielweise liegt die Tuberkuloserate 296-mal höher als bei nicht-indigenen Kanadier:innen. Die Suizidrate unter Jugendlichen der First Nations ist neunmal, die der Inuit sogar elfmal höher als der landesweite Durchschnitt. Ein beeinflussender Faktor für diese Gesundheitsrisiken sind v.a. Bildungs- und Karrieremöglichkeiten. Die isolierte Lage der meisten Reservate der verschiedenen Völker macht es schwer, in der Region Perspektiven zu erlangen. Daher wird heutzutage verstärkt versucht, vor Ort neue Erwerbsmöglichkeiten und nachhaltige zivile Infrastrukturen zu schaffen.

bb) Umweltzerstörung

Existenzbedrohliche Auswirkungen für verschiedene First Nations haben aktuell Bauprojekte der Regierung und großer Konzerne in ihren traditionellen Gebieten. Eins der bekanntesten Beispiele ist der geplante bzw. teilweise schon realisierte Bau eines Staudamms am Peace River auf den Ländereien der West Moberly und Prophet River und anderer First Nations in British Columbia. Durch den milliardenteuren Staudamm soll eine Fläche von 53 km2 überflutet werden. Auf diesem Land jagen, fischen und versammeln sich die indigenen Gruppen. Es werden dort Heilkräuter gepflückt und Ahnengräber sowie Jahrtausende alte heilige Stätten besucht. Die Überflutung dieses Gebiets würde ihnen alle Lebensgrundlagen nehmen. Klagen gegen dieses Vorhaben wurden bereits mehrfach abgewiesen. Im März 2022 soll ein neues, 120-tägies Verfahren gegen den Bauherrn BC Hydro und die provinzielle sowie die kanadische Regierung beginnen. Der Staudamm wird mittlerweile auch von vielen Wissenschaftler:innen und Expert:innen als umweltzerstörend, unnötig und unsicher kritisiert. Es bleibt abzuwarten, ob die Anliegen der First Nations schlussendlich Gehör finden. Dies ist allerdings nicht das erste Staudammprojekt, unter dem diese First Nations zu leiden haben. Bereits mehrere Jahrzehnte zuvor war im Jahre 1961 ein anderer Staudamm der W.A.C. Bennett Dam in der Region gebaut worden. Aufgrund des Baus wurden mehrere Angehörige der Tsay Keh Dene First Nation umgesiedelt, wodurch ihnen nicht nur das Land, von dem sie ihren Erwerb bezogen, sondern auch ihre stark mit dem Gebiet verbundene Identität genommen wurde. Der besondere Artenreichtum der Gegend wurde zerstört und die Anzahl an Feuchtgebieten ist um 47 % zurückgegangen. Auch Fischbestände haben erheblich abgenommen. Durch die Zersetzungsprodukte der ertrunkenen Pflanzen und Bäume wurde vermehrt Quecksilber freigesetzt, das schließlich auch von Forellen und anderen Fischen aufgenommen wurde. Ein Großteil der Fische in der Region ist damit nicht mehr verzehrbar, sodass viele traditionellen Nahrungsquellen wegfallen. Hinzukommt, dass durch den Bau des Staudamms die Migrationsrouten der örtlichen Karibuherden unterbrochen wurden. Dies führt dazu, dass die Gegend nicht mehr so häufig von Karibus frequentiert wird – ein weiterer Verlust für die dort lebenden First Nations. Dabei gehören die indigenen Gruppen in der Region des Staudamms sogar zu denjenigen, die am 21. Juni 1899 den neunten Vertrag der Numbered Treaties unter Zusicherung der Rechte an ihrem Lebensraum mit der Krone eingingen und damit im Verhältnis zu anderen indigenen Volksgruppen privilegiert sind.
Die beiden Beispiele zeigen eindrücklich, dass früher wie heute oftmals – ohne Berücksichtigung der vertraglich zugesicherten Rechte – Belange der indigenen Bevölkerung zugunsten wirtschaftlicher Interessen zurückgedrängt werden. Auch vor extremen Maßnahmen wie Umsiedlung oder der Zerstörung der Lebensgrundlagen der betroffenen Gruppen wird nicht zurückgeschreckt.

cc) Höhere Inhaftierungsraten bei Angehörigen indigener Völker

Angehörige der First Nations, Métis und Inuit sind gegenüber der nicht-indigenen Bevölkerung Kanadas bei den Einweisungen in Justizvollzugsanstalten überrepräsentiert: Obwohl sie nur 5 % der Gesamtbevölkerung ausmachen, beträgt ihr Anteil an Inhaftierungen 26 %. Fast die Hälfte der inhaftierten Jugendlichen sind Indigene. Frauen sind von diesem Phänomen besonders betroffen. Im Januar 2020 waren 42 % der weiblichen Häftlinge Kanadas Indigene. Die Ursachen hierfür – v.a. Überbevölkerung, Ernährungsunsicherheit, psychische Probleme, Sucht und Gewalt – liegen in der immer noch existierenden systematischen Benachteiligung der indigenen Gruppen Kanadas.

Angesichts der verstärkten Aufmerksamkeit, die die individuellen und kollektiven Rechte der indigenen Völker weltweit und in Kanada erfahren und der Zusicherungen, UNDRIP im kanadischen Recht zu implementieren, besteht Hoffnung, dass sich in den kommenden Jahren eine Verbesserung der Lebensverhältnisse einstellt. Auf Zugeständnisse, Berücksichtigung und Anhörungen von der Regierung zu warten, wird wahrscheinlich dennoch nicht ausreichen. So werden auch in absehbarer Zukunft öffentliches Protestieren sowie das mühsame Anrufen der Gerichte den bestmöglichen Schutz und die größte Rechtssicherheit schaffen.


Frauenrechte

Die kanadische Regierung ist sich des Bedarfs an Maßnahmen zum Erreichen der Geschlechtergerechtigkeit bewusst. Neben Gewalt gegen Frauen, wie sie in allen patriarchalen Strukturen und Gesellschaften vorzufinden ist, verdienen kanadische Frauen für jeden kanadischen Dollar, den ein Mann verdient, nur 76,8 Cents. Im Jahre 2017 fand sich zum ersten Mal eine geschlechterspezifische Anerkennung im kanadischen Haushalt, die sich auf die Besteuerung bestimmter Programme und Maßnahmen auswirkt.
Die Situation indigener Frauen steht mittlerweile zunehmend im Fokus der Bemühungen. Seit dem Jahre 2016 gibt es eine Nationale Untersuchungskommission zu vermissten und ermordeten indigenen Frauen.


LGBTQIA+-Rechte

Seit einer Entscheidung des Supreme Courts gilt die sexuelle Orientierung als vom Gleichheitsgrundsatz der Kanadischen Charta der Rechte und Freiheiten geschützt.
Kanada war im Jahre 2005 weltweit das vierte Land und das erste außerhalb Europas, das die gleichgeschlechtliche Ehe einführte. Das Land wurde vom Gay Travel Index 2018 zum LGBTQIA+-freundlichsten Land der Welt gewählt. Im Jahre 2021 lag es auf Platz eins des Asher & Lyric’s LGBTQIA+ Danger Index und galt damit als sicherstes Reiseziel für Angehörige der LGBTQIA+-Community. Seit Dezember 2021 ist die sog. „Konversionstherapie“ verboten. Dabei handelt es sich um eine unter Mediziner:innen in Verruf geratene Art von Behandlung, die die sexuelle Orientierung von Personen ändern soll. Das neue kanadische Gesetz stellt nun Bereitstellung, Förderung oder Werbung dieser Therapie unter Strafe.