Hongkong – Länderbericht – Lukas Wallenstein

I. Das Verhältnis zur VR China

»Ein Banner; fünf Worte; eine Verurteilung« – Nach Inkrafttreten des umstrittenen „Sicherheitsgesetzes“ am 1. Juli 2020 ist Tong Ying-kit am 27. Juli 2021 der Erste, der nach diesem Gesetz verurteilt wurde. Ein Strafmaß steht weiterhin aus, auch eine lebenslange Freiheitsstrafe bleibt möglich. Zum Verhängnis wurde Tong Ying-kit der Slogan „Befreit Hongkong – Revolution unserer Zeit“. Die Einführung des »National Security Law« (NSL) bewegt die Gemüter und stellt einen erheblichen Eingriff in die Grundfreiheiten der Bevölkerung Hongkongs dar. Im Folgenden erfolgt eine Darstellung des legislativen Verhältnisses der Volksrepublik China (China) zur ehemaligen britischen Kolonie Hongkong (HK). Der Inhalt des NSL bedarf hinsichtlich der drohenden Einschränkung von Grundfreiheiten und des Konfliktpotentials mit internationalen Abkommen genauerer Betrachtung.

II. Gesetzlicher Rahmen in Hongkong ("Ein Land, zwei Systeme")

Bis zur Übergabe der Staatshoheit an die Volksrepublik China im Jahr 1997 war Hongkong eine britische Kronkolonie. Aufgrund der historischen Verbindung Hongkongs zur westlichen Welt finden sich im Grundgesetz (»Basic law«) der am 1. Juli 1997 gegründeten Sonderverwaltungsregion Hongkong der Volksrepublik China (HKSAR) viele Prinzipien älterer Demokratien wieder. So heißt es in den Verfassungsdokumenten, die Bestimmungen des Internationalen Pakts über wirtschaftliche und politische Rechte (ICCPR) und des internationalen Pakts über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (ICESCR) , die beide vom Vereinigten Königreich ratifiziert und 1976 auf HK ausgedehnt wurden, in Kraft bleiben und durch lokale Gesetze umgesetzt werden sollen. Die Volksrepublik China selbst hat diese multilateralen Verträge unterzeichnet, bis heute allerdings nicht ratifiziert. Die Rechte und Freiheiten der in Hongkong ansässigen und anderer Personen dürfen nicht eingeschränkt werden, es sei denn, dies ist gesetzlich vorgeschrieben. Solche Gesetze dürfen nicht gegen die Bestimmungen des ICCPR verstoßen (HKSAR, Basic Law, Article 4, 27, 34, 39). Daneben steht Hongkong gemäß Art. 3 Abs. 2 Basic Law ein hoher Grad an Autonomie zu. Obgleich untersteht Hongkong der Autorität der Zentralregierung in Peking, sodass es sich laut Peking bei gesetzlichen Streitigkeiten um innerstaatliche Angelegenheiten handele.

III. Einschränkungen durch nationale Sicherheitsgesetze

Gemäß den »Johannesburg Principles on National Security, Freedom of Expression and Access to Information« besteht abstrakt keine Möglichkeit, Beschränkungen von Freiheiten und Rechten durch nationale Sicherheitsgesetze zu rechtfertigen. Auch das mit der Implementierung des ICCPR beauftragte »UN Human Rights Committee« hat wiederholt die Rechtfertigung tiefgreifender Einschränkung von Rechten mittels ungenauer Begriffe (etwa »national security«) abgelehnt. Der Ausschluss hat ferner festgestellt, dass die Verschlechterung der nationalen Sicherheit nicht als Rechtfertigung für weitere Einschränkungen, einschließlich des Rechts auf friedliche Versammlung genutzt werden kann. In internationalen Vorschriften, insbesondere Art. 15 ICCPR und Art. 11 OHCHR, ist ferner festgelegt, dass alle nationalen Sicherheitsgesetze zugänglich, eindeutig und präzise formuliert sein müssen, damit der/die Einzelne in der Lage ist, zu erkennen, ob eine bestimmte Handlung unrechtmäßig ist.

IV. Gesetz über die nationale Sicherheit der HKSAR (NSL)

Ende Mai 2020 hat der ständige Ausschuss des Nationalen Volkskongresses in Hongkong auf Vorschlag des Nationalen Volkskongresses in Peking das umstrittene Gesetz zum Schutz der Nationalen Sicherheit endgültig verabschiedet. Die Umsetzung erfolgte nach Art. 18 Basic Law direkt und ohne vorherige Transformation in das nationale Gesetz im Rahmen der Annex III (Instrument 9) des Hongkong Basic Law, folglich ohne vorherige Beratung des nationalen Gesetzgebers, der Hongkong Law Reform Comission. Einflussmöglichkeiten der Zivilbevölkerung oder ihrer Vertreter im Legislativrat der Sonderverwaltungsregion Hongkong (LegCo) bestehen nicht. Das NSL wurde damit Teil der Hongkonger Rechtsordnung. Zwar steht die Gesetzgebungskompetenz laut Art. 23 Basic Law explizit dem Hongkonger Gesetzgeber zu, doch sieht die chinesische Judikative hier eine auszufüllende Regelungslücke, um die Ordnung und Sicherheit in Hongkong wieder herzustellen. Dabei bestehen unter-schiedliche Sichtweisen auf den Rechtscharakter des Basic Law. Während dieses in China lediglich als einfaches Gesetz angesehen wird, handelt es sich in den Augen vieler Hongkonger um eine Art »Mini-Verfassung«. Laut Art. 158 Basic Law obliegt dem ständigen Ausschuss des Nationalen Volkskongresses die Überprüfung des Sicherheitsgesetzes auf Vereinbarkeit mit dem Basic Law. Da eben jener das NSL verabschiedet hat, ist eine kritische Auseinandersetzung nicht zu erwarten.
Dabei zielt das Gesetz mit dem Begriff »Nationale Sicherheit« pauschal auf mutmaßliche Sezessionshandlungen, die Untergrabung der Staatsgewalt, terroristische Aktivitäten und Absprachen mit ausländischen oder externen Kräften zur Gefährdung der nationalen Sicherheit ab. Inhaltlich erfolgt eine Angleichung an das Nationale Sicherheitsgesetz Chinas. Deutlich wird die Unbestimmtheit der Rechtsbegriffe und der hohe Anwendungsrahmen.
Damit erfolgt eine umgehende politische Reaktion auf die seit Jahren bestehende Pro-testwelle, insbesondere auf Hong Kong Island, bekannt als „umbrella movement“.

1. Betroffene Grundfreiheiten
Neben Festnahmen und juristischen Konsequenzen für die Betroffenen führt die Verabschiedung des Gesetzes zu einem „Klima der Angst“. Zahlreiche Grundfreiheiten werden durch das NSL spürbar touchiert.

a. Meinungsfreiheit
Das NSL dient vorwiegend dem Zweck, notwendige Maßnahmen zu ergreifen, die die öffentliche Kommunikation, Anleitung, Überwachung und Regulierung von Angelegenheiten, die die nationale Sicherheit betreffen und verstärken, einschließlich solcher, die Schulen, Universitäten, soziale Organisationen, die Medien und das Internet betreffen. Diese Maßnahmen drohen in das Recht auf Meinungsfreiheit und freie Meinungsäußerung aus Art. 19 ICCPR einzugreifen. Verdeutlicht wird dies insbesondere durch die Verwertung von Online-Kommentaren und Social Media Posts. Hierbei wird die Forderung nach Selbstkontrolle der Bevölkerung oder die Kritik am bestehenden System als terroristische Aktivität oder Absprache mit ausländischen Kräften verstanden. Allein die Veröffentlichung regierungskritischer Zeitungsartikel wird als Zusammenarbeit mit ausländischen Kräften, die eine Sanktionierung chinesischer Regierungsmitarbeiter befürworten, eingeordnet. Eine freie Meinungsäußerung ist nicht möglich.

b. Versammlungsfreiheit
“You are displaying flags or banners/chanting slogans/or conducting yourselves with an intent such as secession or subversion, which may constitute offences under the ‘HKSAR National Security Law’. You may be arrested and prosecuted.” Diese Worte waren auf den Straßen Hongkong immer wieder von Sicherheitsbehörden genutzt, um Versammlungen von Protestanten aufzulösen. Das NSL wird folglich genutzt, um weiterhin Meinungsäußerungen und Versammlungen zu verhindern oder zu sanktionieren. Mittels eines umfassenden Rechtsverständnisses kann die bloße Tatsache, dass eine Einzelperson oder eine zivilgesellschaftliche Organisation für Autonomie eintritt, auf Sanktionen anderer Länder drängt oder sogar die Abspaltung eines Teils des Territoriums eines Landes vorschlägt, keine ausreichende Grundlage sein, um eine Verhaftung zu rechtfertigen oder die Auflösung der Vereinigung aus Gründen der nationalen Sicherheit zu erzwingen. In einer rechtsstaatlichen Gesellschaft müssen politische Ideen, die die bestehende Ordnung in Frage stellen und deren Verwirklichung mit friedlichen Mitteln befürwortet wird, in angemessener Weise geäußert werden können (u.a. durch Teilnahme am politischen Prozess), unabhängig davon, wie schockierend die Äußerungen den Behörden oder sogar einem großen Teil der Bevölkerung erscheinen mögen. Obgleich werden vor allem Studierendenvereinigungen mit unliebsamen Forderungen an die Regionalregierung und den Volkskongress in Peking verboten und die Gründungsmitglieder verhaftet. Auch Online-Plattformen, wie die „Hongkong Citizens‘ Deliberative Platform“, werden als Gefahr für die nationale Sicherheit gesehen, die Nutzung folglich untersagt und die Wortführer:innen verfolgt.

c. Politische Opposition
Auch die politische Oppositionstätigkeit wird insbesondere durch das NSL nahezu unmöglich gemacht. Im Juli 2020 schlossen die Behörden zwölf prodemokratische Kandidat:innen von der Teilnahme an den ursprünglich für September 2020 geplanten Wahlen zum Legislativrat von Hongkong aus. Die Regierung führte das Eintreten für die Unabhängigkeit Hongkongs, die Aufforderung zu Aktionen im Zusammenhang mit Menschenrechtsverletzungen durch ausländische Regierungen und die grundsätzliche Ablehnung des NSL als einige der Gründe dafür an, dass die Gesetzgeber ihre verfassungsmäßige Pflicht »nicht wirklich einhalten« konnten.

d. Bewegungsfreiheit
Die Einführung des NSL bedeutet auch eine Verschärfung der Festhaltemöglichkeiten durch örtliche Sicherheitsbehörden. Nach Art. 43 Abs. 2 NSL müssen Festgenommene ihre Reisedokumente auch dann ausgehändigt werden, wenn die Sicherheitsbehörden noch keine ausreichenden Beweise für eine Anklage vorweisen können. Art. 12 Abs. 3 ICCPR besagt, dass niemandem die Bewegungsfreiheit, einschließlich der Freiheit, das eigene oder ein anderes Land zu verlassen, entzogen werden darf, es sei denn aus Gründen, die gesetzlich vorgesehen und für ein rechtmäßiges Ziel not-wendig und angemessen sind. Wie bei allen zulässigen Einschränkungen der Menschenrechte bedeutet dies, dass sie nur ausnahmsweise erfolgen dürfen, auf klaren und genau festgelegten rechtlichen Gründen beruhen müssen und so wenig wie möglich in die Privatsphäre eingreifen dürfen. Die Einschränkung muss auch mit den an-deren im ICCPR garantierten Rechten vereinbar sein. Die Bewegungsfreiheit chinesischer Staatsbürger:innen kann in Berufung auf das NSL ohne weitere Beweisschwierigkeiten sogar im Ausland wesentlich eingeschränkt werden.

2. Verletzung grundlegender Rechte
Neben der Verletzung von Grundfreiheiten steht das »National Security Law« abhängig der Auslegungsperspektive in Widerspruch zu rechtsstaatlichen Grundsätzen.

a. Retroaktivität
Der Vertrauensschutz spielt in einem umfassenden Rechtssystem eine tragende Rolle. Die Bürger:innen müssen auf die geltende Rechtslage vertrauen können. Dieses Legalitätsprinzip verlangt erstens, dass die Staatsanwaltschaft jedes Element der Straftat mit dem erforderlichen rechtlichen Standard nachweist; zweitens, dass die Angeklagten Gewissheit, Vorhersehbarkeit der Strafbarkeit und den Genuss der zum Zeitpunkt der Tat bestehenden rechtlichen Vorteile gehabt haben müssen (bedeutet, dass sie zum Zeitpunkt der Tat wissen mussten, dass ihre Handlungen oder Unterlassungen zu einer potenziellen strafrechtlichen Verantwortlichkeit führen würden) und drittens, dass Strafgerichte keine Handlungen bestrafen, die nach dem/den in der Anklage genannten Gesetz(en) nicht strafbar sind. Anhand bisheriger Verhaftungen lässt sich deutlich erkennen, dass Beweismaterial aus den Veröffentlichungen der Angeklagten auch rückwirkend in der Urteilsfindung verwendet wird.

b. Unabhängigkeit der Gerichte
Die Unabhängigkeit der Gerichte wird durch Art. 14 ICCPR garantiert. Demnach besteht ein Recht auf ein gerechtes Verfahren vor einem unabhängigen Gericht. Diese Unabhängigkeit wird durch Art. 44 NSL gefährdet. Die Richter:innen und Magist-rat:innen der Gerichte sollen durch den »Chief Executive« bestimmt werden. Die Grenze zwischen Exekutive und Judikative im Rahmen der Gewaltenteilung wird durchbrochen.

c. Bestmmtheit
Bereits angesprochen wurden die auslegungsbedürftigen Begriffe des neuen Gesetzes. Insbesondere der Begriff »National Security« weitet den Anwendungsspielraum der Normen ins Unermessliche aus. Diese Unklarheiten widersprechen dem generellen Rechtsprinzip der Bestimmtheit und damit der Regelung des Art. 15 ICCPR.

3. Konsequenzen
Das NSL läutet eine neue Haltung der chinesischen Zentralregierung hinsichtlich Hongkongs ein und spiegelt die politische Selbstverständlichkeit und das Selbstbewusstsein Pekings wider. Durch die vage Formulierung der Begrifflichkeiten ist eine politisch motivierte Verfolgung erleichtert. Eine unliebsame Opposition kann oh-ne Grund zumindest vorübergehend bzw. aus unzureichenden Gründen für längere Zeit beseitigt werden. Die im Basic Law kodifizierten Rechte werden ausgehebelt und unter dem Vorwand der nationalen Sicherheit außer Kraft gesetzt. Peking argumentiert, die Rechtssicherheit sei gewahrt und es bedürfe jener Regelungen zur Sicherung der wirtschaftlichen Prosperität der Sonderverwaltungszone.
Das neue NSL zeigt die Schwächen der britisch-chinesischen Vereinbarungen auf. Bereits diese sicherten der chinesischen Regierung eine Auslegungskompetenz des Basic Laws und die Möglichkeiten von Annexanhängen zu.
Das Machtvolumen der Volksrepublik China in wirtschaftlicher, politischer und militärischer Sicht lähmt den Handlungsspielraum des UN-Menschenrechtsrats. Ein Durchgreifen oder Vorschreiben gewisser Grundsätze wird seitens Pekings nicht geduldet.

4. Ausblick
Das Machtgefälle zwischen Festlandchina und Hongkong macht deutlich, dass die Maxime »Ein Land, zwei Systeme« vom guten Willen und der Selbstdisziplin Pekings ab-hängig ist. Von Bestand bleibt zunächst die Unterscheidung in unterschiedliche Wirtschaftssysteme, nicht aber unterschiedliche Gesellschafts- und Politiksysteme. Sofern die machtpolitische Haltung Chinas sich nicht ändert, ist die weitere Entwicklung nicht vorhersehbar und kaum durch die UN zu regulieren.
Für die Menschen in Hongkong und der restlichen Welt entfaltet das Gesetz erhebliche Signalwirkung und schürt die Angst vor der Macht Chinas. »Das Huhn töten, um den Affen zu erschrecken« (杀鸡儆猴).
Erschwert wird eine einheitliche Vorgehendweise gegen solche gesetzlichen Schritte einzelner Staaten insbesondere durch die Uneinigkeit innerhalb der UN; überein-stimmende Meinungen sind aufgrund der unterschiedlichen Interessen souveräner Staaten nahezu unmöglich. Hinzu kommt die Macht Chinas in geopolitischen Angelegenheiten. Durch die wirtschaftliche und militärische Macht Chinas stehen abhängige Staaten unter erheblichem Druck. Deutlich wird dies insbesondere durch die Schaffung finanzieller Abhängigkeiten im Zuge des Baus von Infrastruktur durch Darlehen an insbesondere asiatische und afrikanische Staaten zur Neuauflage von Handelsverbindungen (»New Silk Road«).

Ziel muss es sein, in zukünftigen Vereinbarungen geringe Interpretationsspielräume zu schaffen. Dabei kann ein umfassendes Verständnis der chinesischen Rechtspolitik, insbesondere für das »sozialistische Recht chinesischer Prägung« nur von Vorteil sein. Hierfür bedarf es einer Aufrechterhaltung der Kontaktmöglichkeiten und Kommunikationswege in sachlicher und nicht emotionaler Art und Weise. Im Zuge dessen bieten sich umfassende Rechtskooperationen an.

Die Situation in Hongkong bedarf auch in Zukunft genauer Betrachtung. Die Verschärfung der gesetzlichen Vorschriften auf der südchinesischen Halbinsel droht ein »Testballon« für die chinesische Expansionspolitik zu werden. Insbesondere Taiwan steht unter besonderer Beobachtung.